KENTSEL DÖNÜŞÜM AFET YÖNETİŞİMİ

Kamu yönetimi alanında ortaya çıkan yeniden yapılanma süreçleri başlıca iki başlık altında ele alınabilmektedir. Bunlardan ilki kentlere yönelik oluşan göçler sonucunda kentsel nüfusların artması ile birlikte ortaya çıkan birtakım taleplerle açıklanabilir. Daha açık bir ifadeyle, büyüyen kentlerde yaşayan halkın giderek daha fazla kamu hizmeti talebinde bulunması, kamu hizmetlerinin niteliklerinin daha iyi olmasına yönelik beklentiler, kamu hizmetlerinin şeffaf bir şekilde verilmesi isteği ve bu hizmetlerin daha hızlı ve ihtiyaca uygun verilmesi gibi talepler bunlardan bazılarıdır. İkinci husus ise, devlete biçilen rollerin değişmesi ile ilgilidir. Eski sistemde bürokrasiye ağırlık veren, dikey hiyerarşiyi önemseyen, halkın taleplerine kapalı, verimlilik kaygısı asgari düzeyde olan ve yüksek maliyetli olarak çalışan kamu yönetimlerini, bilgi teknolojilerinden de yararlanarak yeniden yapılandırılması ile açıklanabilir.

Bu gelişmelerin sonucunda kamu yönetimlerinin yapısal ve işlevsel yönlerine yönelik model arayışları gündeme gelmiştir. Yönetişim yaklaşımları da bu süreçte önem kazanan ve uygulamaya geçirilmeye çalışılan yöntemlerden bir tanesi olarak görülmektedir. Kavramsal olarak ele alındığında yönetişimin, merkezden yönetimin yukarıdan aşağıya yapılanan katı bir hiyerarşik yapılanmasının yerine, karar alma süreçlerine ilgili tüm aktörlerin de dahil edilmesi ve bunlar arasında iş birliği ve uzlaşmanın öne çıkartılmasına dayanan bir yönetim modeli olduğu ifade edilebilir. Klasik yönetim anlayışından farklı olarak yönetişimin bünyesinde kamu yönetimlerine ek olarak özel sektör, sivil toplum kuruluşları, meslek örgütleri ve halk gibi başka aktörler yer almaktadır. Yönetişim modelinin uygulanmasında sürdürülebilirlik sağlamak ve istenilen sonuçlara ulaşabilmek için birtakım ilkelerin varlığına ihtiyaç duyulmaktadır. Bunların özetle şu öncelikleri kapsadıkları ifade edilebilir:

Katılımcılık: Gerek kamu politikalarının oluşturulmasında gerekse bunların uygulanması ve sonuçlarının izlenmesinde paydaşların sürece dahil edilmesi ve dahil edilebilme yollarının açık tutulmasıyla ilgilidir. Katılımcı yöntemlerin etkinliği hizmetler açısından şeffaflık ve hesap verebilme anlayışlarından istenilen verimin alınması açısından da önem kazanmaktadır.

Şeffaflık: Burada kastedilen şeffaflık ile daha çok, kurumların faaliyetlerini planlarken ve yerine getirirken daha açık bir yöntem belirlemesi ve gerekli bilgi akışlarının sağlanarak ilgililerin bunlara erişiminin kolaylaştırılması ifade edilmektedir.

Hesap Verebilirlik: Yönetim etkinliklerinin süreçlerine ve sonuçlarına yönelik bir kavram olarak her bir kurumun kendi sorumluluk alanıyla ilgili konularda net bir duruşa sahip olmasını çağrıştırmaktadır. Hesap verebilirlik anlayışıyla, mevcut kaynakların nasıl kullanıldığı veya performans gibi konularda yapılan işlerin ilgili paydaşlar tarafından değerlendirilebilmesi yaklaşımının benimsendiği de söylenebilir.

Etkinlik: Üretilecek kamu politikalarının olması gerektiği şekilde ve olması gereken zamanda sunulması olarak ifade edilebilen bir kavramdır. Etkinlikten söz edebilmek için ayrıca, elde bulunan kaynakları olması gerektiği gibi kullanmak ve doğru hedefler seçerek kaynakları doğru bir şekilde yönlendirmek gibi önceliklere de dikkat edilmesi gerekmektedir.

Burada sözü edilen katılımcılık, şeffaflık, hesap verebilirlik ve etkinlik prensiplerinin yanı sıra yönetişim anlayışıyla paralel olarak düşünülebilecek sorumluluk, uyum, eşitlik ve bunlar gibi bazı kavramların da zaman içerisinde anlam kazanmaya başladığını söylemek yanlış olmayacaktır.

Özetle, yönetişim kavramının önem kazanması, geleneksel kamu yönetimi yaklaşımının artık terk edilmesi gerekliliği düşüncesinin yaygınlaşması ve buna alternatif stratejilerin geliştirilmesi süreçleriyle paralellik göstermektedir. Yönetişim modelinin arka planında alınacak kararların sadece yönetenler tarafından alınmaması ve bunun yerine yönetenlerle birlikte o yönetimden etkilenen bir takım sivil unsurların da yer alması gerekliliği bulunmaktadır.

Afet Yönetişimi

Afet denildiğinde Türkiye’de akla gelen ilk şey doğal olarak depremdir. Son yüz yıllık zaman dilimine bakıldığında ülkenin farklı yerlerinde yaşanan yıkıcı depremlerin sonucunda binlerce insanımız hayatını kaybetmiş ve önemli ekonomik yıkımlar yaşanmıştır. Afet türleri içerisinde depremin başat olmasının yanı sıra başka afet çeşitleri de bulunmaktadır. Bunlara örnek olarak; yangın, sel, toprak kayması, yanardağ aktiviteleri, kuraklık ile biyolojik, kimyasal veya nükleer kökenli afetler verilebilir. Çoğunlukla insan faaliyetlerinin dışında gerçekleşen ve çok geniş türleri bulunan “afet” kavramına bir tanımlama yapılması gerektiğinde bunun iki boyutunun bulunduğunu belirtmek yanlış olmayacaktır. İlk olarak afetlerin, insanlar açısından fiziksel, ekonomik ve toplumsal kayıplar ortaya çıkaran olaylar olduğunun altı çizilebilir. İkinci olarak ise afetlerin, insanların gündelik yaşamını veya faaliyetlerini durduracak veya kesintiye uğratacak büyüklükte gerçekleşen olaylar olduğu ifade edilebilir.

Afetlerden kaçınmak mümkün olmamakla birlikte, alınacak tedbirlerle ve doğru bir yönetim modelinin kullanılmasıyla afetlerin oluşturacağı zararlar olabilecek en alt seviyeye indirgenebilir. Günümüzde afet yönetim sürecine bakıldığında bunun birbirleriyle etkileşimli iki aşamadan oluştuğu görülmektedir. Bunlar; afet öncesi aşaması ile afet sırasında müdahale ve afet sonrası aşamasıdır.

Afet öncesi dönemin temel karakteri, afet olmadan önce olası bir afete yönelik planlamaların ve hazırlıkların yapılması ile yapılacak müdahalelerin önceden tasarlanmasıdır. Bu safhanın titizlikle yönetilmesi, afet sırasında ve sonrasında alınacak tedbirler kadar önemlidir. Çünkü olası bir can veya mal kaybının önlenebilmesi bir bakıma afet öncesi alınan karalarla yakın ilişki içerisindedir. Bu aşamada yapılabilecek faaliyetlere şu şekilde örnekler verilebilir:

Afet yönetiminde katılım gösterebilecek kamu kurumları, sivil toplum kuruluşları, meslek odaları, özel sektör temsilcileri gibi grupları belirlemek ve bunlar arasında bir görev dağılımı yapmak.

Bu kurumların ellerinde bulunan kaynakların envanterini çıkartmak ve bunların nasıl kullanılabileceğini belirlemek

Afet yönetim planını hazırlamak ve bunun uygulama safhalarını açıklamak

Afetten etkilenebilecek kişilere farkındalık eğitimleri vermek 

Bu örneklerin sayısı elbette arttırılabilir. Fakat önemli olan temel nokta, afet öncesi yapılan planlamaların, risk faktörlerinin gelişmesi ya da yararlanılabilecek yeni teknolojilerin ortaya çıkması gibi durumlarda değişebileceği ve hatta değişmesi gerektiğidir.

Afet sırasında müdahale ve afet sonrası aşamada ise afet sürecinde oluşacak kayıpları en aza indirgemek, afet sonrasını içeren müdahale olanaklarını arttırmak ve normal hayata dönüşü hızlandırmak gibi öncelikler bulunmaktadır. Bu aşamada yapılabilecek faaliyetler de şu şekilde örneklendirilebilir: 

Afet sırasında yapılması gereken en faydalı davranışları gerçekleştirmek

Elden geldiğince çok fazla insanı kurtarmak ve yaralıları acilen en uygun sağlık tesislerine ulaştırmak

Afetlerden sonra ortaya çıkacak ek risklere (örneğin artçı depremlerin yaşanması veya toprak kaymalarının meydana gelmesi gibi) karşı önlemler alarak olası can ve mal kayıplarının önüne geçmek

Afetten etkilenen bireylerin ihtiyaçlarını karşılayacak kaynakları sağlamak ve bunları uygun zamanda ulaştırmak

Afetlerle ortaya çıkan ekonomik ve sosyal kayıpların tespit edilerek bunların yerine konulmasına yönelik önlemleri almak. 

Görüldüğü gibi afet yönetim süreci çok fazla ayrıntıya sahip olan ve üzerinde ciddi olarak durulması icap eden bir yapıdadır. Dolayısıyla bu karmaşık süreci en etkin ve verimli bir biçimde yönetebilmek için görev alanları belirlenmiş ve birlikte çalışabilirlik anlayışına sahip birden fazla aktöre ihtiyaç bulunmaktadır. Bu paydaşların bazılarının kamu yönetiminin içerisinden, bazılarının ise sivil toplum kuruluşları ve özel sektör unsurları arasından olması ve etkileşimli bir şekilde çalışması son derece önemlidir.

Günümüzde Türkiye’de Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığı bünyesinde Deprem ve Risk Azaltma Genel Müdürlüğü, Afetlere Müdahale Genel Müdürlüğü ile Barınma ve Yapım İşleri Genel Müdürlüğü gibi birimler afet yönetimi ile ilgilidirler. Bunlarla ek olarak yerel yönetimler, Kızılay ile çok sayıda sivil toplum kuruluşu, insani yardım kuruluşu da doğrudan veya dolaylı olarak bu sürecin içerisinde yer almaktadırlar.

Çok paydaşlı olarak görülen afet yönetiminin yönetim modelini belirlemek öncelikli olarak ele alınması gereken konuların başında gelmektedir. Bu noktadaki alternatiflerden bir tanesi de yönetişim yaklaşımıdır. Afetlere yönelik yapılacak planlama çalışmaları, halkın afetlere yönelik farkındalıklarını arttırmak, yapı envanterlerinin çıkartılması, risk analizlerinin yapılması, deprem sonrası yapılacak kurtarma çalışmaları ve olağan yaşama yeniden dönüşü kolaylaştıracak tüm faaliyetler ancak birlikte çalışabilirlik yaklaşımı altında etkili olabilecektir.

Örnek vermek gerekirse, afet sonrasında halkın temel ihtiyaçlarının giderilmesi, gerekli ekonomik, sosyal ve psikolojik desteklerin sağlanması, barınma ihtiyaçlarının giderilmesi, tıbbi malzemelerin dağıtımı, arama kurtarma faaliyetlerine katılım gibi çok sayıda çalışma sadece kamu yönetimleri tarafından karşılanmayabilmektedir. Dünyada bunun çok sayıda örneği mevcuttur. Öte yandan bunların hiçbir eşgüdüm olmaksızın sadece sivil toplum kuruluşları veya özel sektör tarafından yerine getirilmesi de doğru olmayacaktır. O halde yönetişim yaklaşımını ön plana alarak doğru bir yapılanma ile afet yönetim sürecinin daha işlevsel bir yere taşınması söz konusu olabilecektir.

Afet yönetişimi açısından kamu gücünün temel işlevinin karar tekelini üzerine alması değil, sivil toplum ve özel sektör paydaşları ile olan ilişkide kolaylaştırıcı bir rol oynaması gerektiği ifade edilebilir. Çünkü devlet dışı aktörlerin sürece katılımının teşvik edilmesi, afet yönetiminde mevcut kapasiteyi arttıracaktır. Ayrıca kaynakların optimum bir biçimde dağıtımı da bu yolla mümkün olacaktır.

Yönetişimin afet yönetimi açısından bir diğer boyutu, yönetim süreçlerinin demokratik ilkelere uygun olarak katılımcı yapıları destekleyecek şekilde olmasıdır. Bu durumda şeffaflık ve hesap verebilirlik unsurlarına da ağırlık verilerek yola devam edilmesi daha mümkün olacaktır.

Kentsel Dönüşüm

Kentsel dönüşüm çalışmaları farklı ülkelerde farklı amaçlarla yapılmaktadır. Örneğin bazı yerlerde temel amaç kentlerin ekonomik açıdan kötüleşen bölgelerini rehabilite etmek iken, bazı yerlerde ise kentlerde ortaya çıkan sosyal dışlanma ya da kültürel mirasın korunması amaçlarıyla da yapılmaktadır. Türkiye’de ise kentsel dönüşümün ana omurgasını başta deprem olmak üzere afet konusu oluşturmaktadır. Zira kentsel dönüşümü ele alan kanunun adı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” olarak geçmektedir.

Nitekim Kanunun gerekçesinde bulunan “Kanun sayesinde, başta deprem olmak üzere tabii afetler sebebiyle meydana gelmesi kuvvetle muhtemel can ve mal kayıpları önlenecek; mülkiyet haklarına saygı, sağlıklı ve düzenli yerleşme, daha az maliyet ile daha fazla sosyal faydanın temin edilmesi, kaynakların planlı, sağlıklı ve verimli kullanılması ilkelerinin hayata geçirilmesi de mümkün olacaktır” cümlesine bakıldığında Türkiye’de afet konusu ile kentsel dönüşüm arasındaki ilişkinin altının çizildiği görülmektedir.

Kentsel yönetimin kamu yönetimi boyutuna bakıldığında en genel yetkinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığında olduğu söylenebilir. Yine ilgili Kanuna göre belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde belediyeler, bu sınırlar dışında il özel idareleri, büyükşehirlerde büyükşehir belediyeleri ve Bakanlık tarafından yetkilendirilmesi halinde büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde bulunan ilçe belediyeleri de kentsel dönüşüm alanında yetkilendirilmişlerdir.

Bunların yanı sıra üniversiteler, kooperatifler, müteahhitlik firmaları, mimarlar, harita ve kadastro mühendisleri ile inşaat mühendisleri ve bunların bağlı oldukları mimar ve mühendis odaları, finans kuruluşları, kentsel dönüşümden etkilenen halk gibi farklı katmanlar da kentsel dönüşüm sürecinde başlıca aktörler olarak düşünülebilirler.

Yukarıda sayılan paydaşları sürece katabilecek ve karar alma mekanizmalarına dahil edebilecek farklı yönetişim modeli önerilerinde bulunulabilir. Örneğin il düzeyinde bir Kentsel Dönüşüm Komitesi kurularak karar ve uygulama süreçlerinin bir parçası haline getirilebilir ve kendilerine farklı sorumluluklar yüklenebilir. 

O ilde bulunan üniversiteler; bilimsel araştırmalar yapmak, projeler geliştirmek ve ilgililere eğitimler vererek katkıda bulunabilirler. Harita mühendisleri ise halihazır harita üretimi, mülkiyetlerin belirlenmesi, rezerv ve riskli alan sınırlarının tespit edilmesi, taşınmaz değerlemelerinin yapılması ve imar uygulamalarının yapılması konularında önemli sorumluluklar üstlenebilirler.

Komisyon içerisinde finans sağlayabilecek kurumlar, o ilde faaliyet gösteren müteahhitlik firmaları, farklı mühendislik disiplinlerinin temsilcilerinin olmasının yanı sıra kentsel dönüşümden etkilenen halkın temsilcilerinin ve muhtarların olması da son derece önemlidir. Yönetişim tabanlı bu tip bir yapılanmada rezerv alanların katılımcı süreçlerle belirlenmesi, uzlaşma işlemlerinin açıklıkla yürütülmesi, halkın yapılan tüm faaliyetler hakkında bilgi edinme yollarının açık tutulması, bu tip bir komisyonun varlığı ile mümkün olabilir.

Ayrıca, kurulan komisyonlarla ilgili bakanlığın ve yerel yönetim kuruluşlarının üzerindeki yük azalarak aktörler arasında paylaşılmış olur. Yine bu tip bir yapılanmanın demokratik ilkelere daha uygun olduğu da ifade edilebilir. Kurulan komisyonun faaliyetlerini denetleyecek bir yapının da oluşturulması yönetişim ilkelerine daha uygun bir durumun ortaya çıkmasına sebebiyet verebilir.

Kentsel dönüşüm süreci hızlı ilerleyebilen, hukuki açılardan sürekli güncellenebilen ve yeni teknolojilerin kullanılmasıyla farklı açılımlara sahip olabilen dinamik bir süreçtir. Bundan dolayı belirli periyotlarla çalıştayların, bilgilendirme toplantılarının, aktörleri bir araya getirebilecek etkinliklerin yapılması da önemli olacaktır.

Değerlendirme ve Sonuç

Klasik kamu yönetimi yaklaşımında var olan yönetim modelinde bürokratik işlemlerin karmaşıklığı, performans düşüklüğü, kararların sadece üst yöneticiler tarafından alınması, kamu maliyetlerinin artması gibi olumsuzluklar farklı yönetim modeli arayışlarını gündeme getirmiştir. Bu noktada önem kazanan yaklaşımlardan bir tanesi de yönetişim yaklaşımıdır. Yönetişim modelinde öne çıkan şey, yönetim konusunun kapsamının genişlemesi ve ilgili yönetim faaliyetlerinden etkilenen diğer paydaşların da yönetim boyutuna dahil edilmesidir. Böylelikle, şeffaflık, hesap verebilirlik, etkinlik ve verimlilik gibi ilkeler dikkate alınarak daha sağlıklı bir ortam oluşturulabilmektedir.

Yönetişim yaklaşımının uygulanabileceği yerlerden bir tanesi de afet yönetimi alanıdır. Türkiye’de başta deprem olmak üzere çok sayıda afet deneyimi olması konunun önemini daha fazla arttırmıştır. Afet yönetimi çok boyutlu bir yapıdadır. Öncelikli olarak birbirini izleyen ve tamamlayan süreçlerden oluşmakta ve çok sayıda aktör ön plana çıkmaktadır. Sağlıklı bir afet yönetim modelinin kurulması, tarafların iş birliğine dayanan ve tüm tarafları karar süreçlerine dahil eden bir yapının oluşturulması ile mümkün olabilecektir.

Türkiye’de kentsel dönüşüm politikalarının temel düşüncesini afetlere karşı neler yapılması gerektiği fikri oluşturmaktadır. Dolayısıyla kentsel dönüşümün bir boyutunu afet yönetimiyle olan benzerlikler oluşturmaktadır. Öte yandan kentsel dönüşüme bir yeniden yapılanma olarak bakıldığında, kentlerde yaşanan mülkiyet dönüşümleri, fiziki yapıda oluşan değişiklikler, kentlerin ekonomik ve sosyal yönlerinde yaşanan değişimler, söz konusu yeniden yapılanmanın temel dinamikleri arasında sayılabilirler.

Kentsel dönüşüm alanında farklı yönetim modelleri önerilebilir. Bu çalışmada fazla ayrıntıya girilmeksizin yönetişim tabanlı bir yaklaşım gündeme getirilmiştir. İl düzeyinde kurulacak ve içerisinde kamu kurumu temsilcileri, mimar ve mühendis odaları temsilcileri, sivil toplum kuruluşları, özel sektör ve en önemlisi halkın bulunduğu Kentsel Dönüşüm Komisyonları yeni bir öneri olarak düşünülebilir. 

Böylelikle kamu yönetiminde etkinlik ve verimlilik artışı görülebileceği gibi daha kaliteli yaşam koşulları da sağlanabilecektir. Bu tür yapıların varlığı ayrıca demokrasi ilkelerine de daha uygundur. Halkın alınan kararlara katılımı ve onlar hakkında bilgi sahibi olması, onları yönetime katma alternatiflerin çeşitlendirilmesi ve tüm paydaşlar arasında bilgi alışverişi ve iş birliği olanaklarının artması da söz konusu olabilecektir.